L’engagement de servir au sein de la FPH et dans le cadre de la formation continue

L'engagement de servir est le dispositif par lequel un agent public (fonctionnaire ou contractuel) ayant bénéficié d’une formation pendant laquelle il a été rémunéré, s’engage à exercer ses fonctions pendant une durée déterminée dans une administration publique, lorsque cette formation lui a permis de réussir le diplôme préparé.

Ce mécanisme soulève cependant plusieurs interrogations juridiques. S'il répond à un objectif légitime de bonne gestion des fonds publics et de continuité du service public hospitalier, il peut également apparaître comme une restriction à la liberté professionnelle des agents. Dès lors, il convient de s'interroger sur les fondements juridiques de l'engagement de servir et sur les garanties encadrant sa mise en œuvre.

1 - Fondements et finalités de l'engagement de servir dans la FPH

L'engagement de servir repose sur un mécanisme selon lequel un agent public bénéficiant d'une formation financée par son établissement employeur s'engage à exercer ses fonctions pendant une période déterminée dans un établissement public.

Sur le plan juridique, cet engagement constitue une obligation opposable à l'agent. Il peut résulter de dispositions législatives ou réglementaires, mais également d'actes individuels conclus entre l'administration et l'intéressé.

L'article L. 423-15 du CGFP prévoit en effet que les fonctionnaires hospitaliers bénéficiant d'une formation professionnelle financée par leur administration peuvent être tenus de souscrire un engagement de servir auprès de leur établissement ou d'un établissement relevant de la fonction publique hospitalière pendant une durée déterminée.

Il en est de même pour l’article 36 du décret n°2008-824, abondé par la circulaire n°2010-57, lesquels prévoient que « l’’agent qui bénéficie d'un congé de formation professionnelle financièrement pris en charge s'engage à rester dans les établissements énumérés à l'article L. 5 du code général de la fonction publique ou au service de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics pendant une période dont la durée est égale au triple de celle pendant laquelle il a perçu l'indemnité prévue à l'article 31 du présent décret et, en cas de rupture de son engagement, à rembourser les indemnités qu'il a perçues pendant ce congé, proportionnellement au temps qu’il lui restait à accomplir en vertu de son engagement ».

Ces dispositions traduisent la volonté du législateur d'assurer une utilisation efficiente des fonds publics consacrés à la formation professionnelle des agents. L'engagement de servir constitue ainsi la contrepartie juridique de cet investissement public. Il s'inscrit dans une logique de réciprocité entre l'administration et l'agent.

Cette logique n'est pas propre à la FPH. Des mécanismes comparables existent dans la FPE, notamment pour certains élèves fonctionnaires bénéficiant d'une formation rémunérée.

Dans une décision du Conseil d'État du 5 juillet 1999 (n° 196251) il a été confirmé la légalité d'un dispositif imposant le remboursement de frais de formation lorsque celui-ci constitue la contrepartie d'un avantage accordé à l'agent.

Le juge administratif considère en effet que l'administration peut légitimement exiger une compensation financière lorsque l'agent bénéficie d'un financement public destiné à renforcer durablement les capacités du service public.

Toutefois, cette prérogative n'est pas absolue.

Dans sa décision du 10 octobre 2014 (CE, n° 365054), le Conseil d'État rappelle que les sommes réclamées doivent demeurer proportionnées aux dépenses effectivement engagées par l'administration. Le remboursement ne saurait ainsi revêtir un caractère punitif.

De même, dans sa décision du 4 février 2015 (CE, n° 368918), le Conseil d'État confirme que l'engagement de servir doit être regardé comme la contrepartie d'un avantage spécifique accordé à l'agent et non comme une restriction générale à sa liberté professionnelle.

2 - Les principaux dispositifs d'engagement de servir dans la fonction publique hospitalière

Concernant la promotion professionnelle c’est le décret n° 2008-824 du 21 août 2008 qui encadre ce dispositif : son article 9 prévoit que l'agent bénéficiant d'une promotion promotionnelle est tenu d'exercer ses fonctions dans un établissement relevant de la fonction publique hospitalière pendant une durée égale au triple de celle de la formation, dans la limite de cinq années.

Cette obligation est d’ordre public ; elle se justifie par l'importance des dépenses supportées par l'établissement. Durant sa formation, l'agent continue à percevoir sa rémunération tout en bénéficiant de la prise en charge des frais pédagogiques et de déplacement, le cas échéant.

Les études promotionnelles sont imputables à 100 % sur le temps de travail. Les agents demeurent en position d’activité et conservent leur traitement, leur indemnité de résidence et leurs indemnités à caractère familial. Ils conservent les autres indemnités et primes lorsque la durée totale d’absence pendant les heures de service n’excède pas une journée par semaine en moyenne dans l’année, soit 52 jours par an.

En contrepartie, l'agent s'engage à demeurer au service d'un établissement relevant de la FPH pendant une durée déterminée après l'obtention de son diplôme. Cette durée varie selon les engagements souscrits sans ne pouvoir excéder cinq ans.

Dans la FPH le congé de formation professionnelle (CFP) est régi par les articles L. 422-1 et suivants CGFP ainsi que par le décret n° 2008-824 du 21 août 2008. Le CFP peut être accordé pour une durée maximale de trois ans sur l'ensemble de la carrière. En cas d’accord de l’ANFH, l’agent perçoit une indemnité mensuelle forfaitaire égale à 85 % du traitement brut et de l’indemnité de résidence afférents à l’indice détenu par l’agent au moment de sa mise en CFP (les agents visés à l’article L 422-3 CGFP perçoivent 100% de leur traitement et ont des droits étendus concernant le recours au CFP). L'octroi de cette indemnité durant le CFP est assorti d'une obligation de servir.

Tel que prévu par l’article 36 du décret n°2008-824, l’agent s’engage à rester au service de la fonction publique pendant une période dont la durée est égale au triple de celle pendant laquelle il a perçu l’indemnité. À défaut, il est tenu de rembourser les sommes perçues à concurrence du temps de service non effectué, sauf dispense de cette obligation par son établissement employeur après avis de la commission administrative paritaire ou de la commission consultative paritaire compétente.

Toutefois, à la différence des études promotionnelles, l'obligation n'est pas limitée à la seule FPH : l'agent peut satisfaire à son engagement en exerçant ses fonctions au sein de l'une des trois fonctions publiques.

3 - Les conséquences juridiques de la rupture de l'engagement de servir

Concernant la promotion professionnelle, le décret n° 91-1301 du 19 décembre 1991 détermine les modalités d’application de remboursement des frais de formation d’un agent ayant souscrit un engagement à servir dans la fonction publique hospitalière. Il a été complété par le décret n° 98-1064 du 20 novembre 1998 tenant compte de la prise en charge financière des actions d’études promotionnelles au titre de reconversions professionnelles par le Fonds pour l’emploi hospitalier.

La jurisprudence est très dense dans ce domaine, à titre d’exemple :

- l’obligation de remboursement s’applique à l’agent qui, après avoir démissionné, reprend une activité dans un autre centre hospitalier de la fonction publique hospitalière (CAA Paris, 18 janv. 2011, n° 09PA05808).

- une demande de mise en disponibilité de l’agent n’entraîne pas une rupture irrégulière de l’engagement à servir (CE, 14 juin 1989, n° 65450, Mme Garrigues et CAA Nantes, 20 juin 1990, n° 89NT00282).

L’agent admis à la retraite avant d’avoir honoré l’engagement de servir doit rembourser à l’établissement qui a financé les traitements et indemnités perçus, à l’exception de l’indemnité de résidence, des éléments de rémunération à caractère familial, et des remboursements de frais. Cette obligation de remboursement ne s’applique pas aux fonctionnaires handicapés ou admis à la retraite pour invalidité, ni aux ayants droit du fonctionnaire décédé ou disparu (D. n° 2009-1261, 19 oct. 2009).

De ce fait, sont à distinguer la suspension de la rupture de l’engagement de servir :

• suspension : l’agent qui est mis en position de détachement, de disponibilité ou de congé parental, ne rompt pas son engagement de servir : ce dernier est seulement suspendu. Dans ce cas, la durée durant laquelle l’agent se trouve dans une de ces positions n’est pas comptabilisée au titre de l’engagement de servir. Le décompte reprendra à l’expiration du détachement, de la disponibilité ou du congé parental.

• rupture : l’engagement de servir est rompu si l’agent quitte définitivement la fonction publique hospitalière. Notons que sont assimilés à une rupture la révocation ou encore le départ à la retraite d’un agent encore soumis à un engagement de servir.

Ainsi, en cas de rupture de l’engagement de servir, l’agent devra rembourser l’établissement financeur de sa formation, des sommes perçues lors de sa formation, proportionnellement au temps de service qu’il lui restait à accomplir. Il s’agit donc des frais de traitement et charges (article 1 du décret n°91-1301 du 19 décembre 1991). Les frais d’enseignement ne sont pas inclus dans les sommes à rembourser.

Notons que la réglementation prévoit des cas particuliers de dispense d’engagement de servir où l’accord de l’autorité investie du pouvoir de nomination est nécessaire (cf décret n°2009-1261, concernant les agents admis à la retraite en situation de difficulté personnelle grave »).
 

Les sommes à rembourser sont :

• les traitements bruts soumis à retenues,

• le cas échéant, l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement,

• les autres primes perçues conformément à la réglementation en vigueur et n’ayant pas le caractère de remboursement de frais,

• la part patronale des cotisations sociales obligatoires ainsi que la taxe sur les salaires.

Une différence s’impose concernant le fond ayant servi à financer l’étude promotionnelle :

• si l’étude promotionnelle a été financée sur le plan de formation, l’agent rembourse à son établissement employeur les sommes perçues pendant sa formation, proportionnellement au temps de service qui lui restait à accomplir.

• si l’étude promotionnelle a été financée sur fonds mutualisés, l’agent rembourse les sommes demandées à son établissement, qui doit ensuite rétrocéder les sommes perçues à l’ANFH. L’établissement ne peut pas conserver le dédit (article 38 du règlement intérieur de l’Anfh).

Également, et concernant le CFP, lorsque l’établissement refuse la dispense d’engagement de servir et que l’agent quitte malgré tout la fonction publique, il est tenu de rembourser une somme correspondant au traitement net et aux indemnités qu’il a perçus durant sa période de formation au prorata du temps restant à accomplir jusqu’à la fin de l’engagement de servir. Toutefois, ne sont pas soumis à l’obligation de remboursement, l’indemnité de résidence, les éléments de rémunération ayant un caractère familial et les primes et indemnités ayant un caractère de remboursement de frais. Cette règle est applicable aux agents qui ont souscrit un engagement de servir et qui ont été admis à la retraite avant d’avoir honoré cet engagement.

Le décret n° 2009-1261 du 19 octobre 2009 a par ailleurs précisé les modalités applicables dans certaines situations particulières, notamment lorsque l'agent est admis à la retraite avant d'avoir achevé son engagement de servir.

Les modalités de remboursement sont laissées à l’appréciation de l’autorité investie du pouvoir de nomination et du comptable de l’établissement. Il est rappelé que ces sommes doivent être intégralement rétrocédées, par l’établissement qui les perçoit, à l’ANFH. L’engagement de servir s’exerce à la fin de l’ensemble des sessions du CFP. Lorsqu’un fonctionnaire soumis à un engagement de servir est mis en position de détachement, de disponibilité ou de congé parental conformément à la loi n°86-33 du 9 janvier 1986, il ne rompt pas les liens qui l’unissent à son administration d’origine ; son engagement est suspendu. C’est seulement à l’expiration de son détachement, de sa disponibilité ou de son congé parental et au cas où il quitte la fonction publique hospitalière que le remboursement des sommes effectivement perçues par cet agent pendant son congé de formation pourra éventuellement intervenir.

Ainsi, l'engagement de servir ne constitue pas une obligation perpétuelle mais un mécanisme juridiquement limité dans le temps et dont les conséquences financières sont encadrées par les textes.

Pour plus d’informations, se référer à la FAQ de l’Anfh accessible sur son site internet