Le régime juridique des Groupements Territoriaux Sociaux et Médico-Sociaux (GTSMS)

La structuration de l’offre publique médico-sociale en France a connu depuis 2024 une réforme d’ampleur avec l’instauration des groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux (GTSMS). Cette réforme vise à renforcer la cohérence territoriale de l’accompagnement des personnes âgées en consolidant la coopération entre établissements et services médico-sociaux publics et en favorisant l’intégration des parcours de soins et d’accompagnement. Elle trouve sa source juridique dans la loi n° 2024-317 du 8 avril 2024, dite loi « Bien vieillir et autonomie », dont l’article 6 a introduit au sein du Code de l’action sociale et des familles (CASF) une sous-section unique dédiée aux GTSMS (articles L. 312-7-2 à L. 312-7-7) et a prévu que ses modalités d’application seraient définies par décret en Conseil d’État.

C’est chose faite avec le décret n° 2025-1394 du 29 décembre 2025 qui est le texte réglementaire fondateur du nouveau cadre juridique des GTSMS. Publié au Journal officiel du 30 décembre 2025, ce décret a pour objet de préciser les règles de constitution, d’organisation, de gouvernance, de budget et de comptabilité applicables à ces groupements ainsi que certaines adaptations nécessaires du régime juridique des autres formes de groupements de coopération sociale ou médico-sociale.

Il est prévu que ce décret soit complété par une instruction interministérielle car d’autres textes d’application de l’article 6 de la loi bien vieillir restent attendus.

1 - Fondements législatifs et objectifs

Les GTSMS s’inspirent du modèle des groupements hospitaliers de territoire (GHT) mais s’adaptent aux spécificités du secteur social et médico-social.

Ce sont des structures de coopération instituées afin de favoriser la coordination, la mutualisation et l’organisation territoriale des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS).

Ils s’inscrivent dans la dynamique de restructuration et de rationalisation du secteur social et médico-social, notamment dans le prolongement de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation du système de santé et des réformes relatives aux coopérations territoriales et à la transformation de l’offre médico-sociale.

L’article L. 312-7-2 du CASF dispose que certains établissements publics du secteur social et médico-social doivent, à partir du 1ᵉʳ janvier 2025, adhérer soit à un GHT, soit à un GTSMS. Ce sont notamment les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) publics autonomes, les petites unités de vie, les accueils de jour publics autonomes et les services à domicile publics. L’objectif est de renforcer l’organisation territoriale de l’accompagnement des personnes âgées en favorisant une coordination effective tout en permettant pour certains établissements publics spécifiques des dérogations à l’obligation d’adhésion sous conditions.

Le GTSMS est ainsi conçu comme un outil juridique de coopération territoriale visant à structurer une offre coordonnée et intégrée pour les personnes âgées, en rassemblant plusieurs établissements et services sur un même périmètre territorial et en leur permettant de mutualiser des fonctions essentielles (convergence des systèmes d’information, formation continue, gestion des ressources humaines, achats, comptabilité, etc.). Cette structuration s’inscrit dans une logique de parcours, assurant l’articulation entre objectifs stratégiques, rationalisation des modes de gestion et optimisation des moyens au profit d’une meilleure qualité de service.

2 - Nature juridique et constitution

Du point de vue juridique, le GTSMS est une personne morale de droit public constituée sous la forme d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS) tel que défini à l’article L. 312-7 du CASF. Cette forme juridique confère à chaque GTSMS une autonomie juridique et financière pour exercer ses missions, tout en assurant une gouvernance adaptée aux spécificités du secteur médico-social.

La constitution d’un GTSMS se fait à l’initiative des établissements et services publics concernés qui souhaitent se regrouper. L’initiative n’est recevable qu’avec l’accord du directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) compétente, qui apprécie la conformité de la convention constitutive du groupement avec le projet régional de santé. Cette convention constitutive fixe notamment le périmètre territorial du groupement, les établissements et services membres, le projet d’accompagnement partagé, ainsi que les fonctions mutualisées.

L’obligation d’adhésion à un GTSMS ou à un GHT, sauf cas particuliers prévus par la loi, traduit la volonté législative de structurer de façon homogène l’ensemble du territoire national autour de coopérations renforcées.

3 - Organisation interne et gouvernance

La gouvernance d’un GTSMS est définie de manière spécifique par le décret du 29 décembre 2025, qui pose des règles dérogeant à celles applicables aux GCSMS classiques lorsque cela s’avère nécessaire à l’adaptation du modèle de coopération territoriale.

Le directeur du groupement joue un rôle central. Contrairement à un GCSMS traditionnel où un administrateur peut être élu parmi les membres, le GTSMS est dirigé par un directeur d’établissement sanitaire, social ou médico-social qui est nommé par le directeur général de l’ARS, après avis du président du conseil départemental et sur proposition de l’assemblée générale du groupement. Cette nomination vise à garantir une cohérence entre les objectifs du groupement et les priorités territoriales de politique sanitaire et sociale.

Le directeur assume l’animation générale, l’administration et la gestion du groupement, coordonne les fonctions mutualisées et représente juridiquement celui-ci à l’égard des tiers. Il est en outre chargé de l’élaboration du budget et du recrutement des personnels affectés au groupement, sous le contrôle de l’assemblée générale.

L’assemblée générale du GTSMS est composée d’au moins un représentant de chacun des membres. Par dérogation aux règles générales, la convention constitutive peut prévoir une répartition égalitaire des droits de vote indépendamment des contributions financières des membres, ce qui peut favoriser une représentation équilibrée des établissements, quelle que soit leur taille. L’assemblée se réunit au moins deux fois par an pour statuer sur les questions essentielles (budget, orientations stratégiques, nomination du directeur, etc.).

4 - Dispositions budgétaires et règles comptables

Le décret n° 2025-1394 introduit également des règles spécifiques relatives au cadre budgétaire et comptable des GTSMS, afin de garantir une gestion transparente et maîtrisée de leurs ressources. Le budget doit être élaboré en cohérence avec la convention constitutive et, le cas échéant, avec le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens conclu avec les autorités compétentes.

Les comptes prévisionnels doivent retracer de manière détaillée les recettes et les dépenses afférentes aux fonctions mutualisées. Ils sont accompagnés d’un rapport budgétaire et financier précisant les clés de répartition des charges entre les établissements membres. Le décret prévoit par ailleurs que les déficits éventuels, lorsqu’ils concernent des fonctions spécifiques mutualisées, restent compatibles avec le plan global de financement pluriannuel du groupement.

Sur le plan comptable, l’état réalisé des recettes et des dépenses doit être accompagné d’un rapport financier et d’activité qui rend compte de la répartition effective des charges et des refacturations éventuelles aux établissements membres. Ces dispositions répondent à l’impératif de transparence et de contrôle de l’utilisation des fonds publics et mutualisés au sein du groupement.

5 - Articulation avec d’autres formes de groupements et adaptations réglementaires

Le décret n° 2025-1394 n’établit pas seulement un régime propre aux GTSMS, il modifie également certaines dispositions du CASF applicables aux autres groupements de coopération sociale ou médico-sociale (GCSMS), aux groupements d’intérêt public (GIP) et aux groupements d’intérêt économique (GIE) pour assurer une cohérence avec le régime des GTSMS. Ainsi, certaines modalités de facturation de prestations et certaines règles budgétaires ou comptables sont clarifiées pour garantir une interaction harmonieuse entre ces structures lorsque leurs missions ou périmètres se chevauchent.

Offre de formation ANFH

Fin juin, début juillet  2026, l’ANFH proposera une offre de formation et d’accompagnement structurée en modules adaptés aux différentes étapes de mise en œuvre des GTSMS :

• Module 1 : Structuration du groupement
  Cadre juridique, gouvernance, plan d’action
• Module 2 : Déploiement opérationnel
  Appropriation par les équipes, dynamique collective
• Module 3 (optionnel) : Accompagnement ciblé
  Réponse à des besoins spécifiques non couverts par les modules socles

Pour plus d’informations : https://www.anfh.fr/actualites/offre-d-accompagnement-des-gtsms